Por Marcel Vaillant

 

El gobierno en funciones requiere construir la autoridad para negociar acuerdos comerciales de manera autónoma con terceros. El camino a recorrer es exigente. Aun así, si no se pueden cumplir los requisitos que vamos a mencionar, es mejor no hacer nada y no agregar fracasos a la lista de iniciativas mencionadas en la nota anterior. No es bueno que un Presidente y el gobierno que representa realicen anuncios repetidos que no pueden cumplir. El problema tiene dos etapas: una interna y otra externa.

Primero hay que empezar por alinear el frente interno nacional desde los círculos más concéntricos al poder de gobierno hacia los más alejados. Todo el gobierno debe querer hacer lo mismo que su Presidente quién deberá ejercer un liderazgo suficientemente fuerte como para alinear a los desalineados. Dado los antecedentes, el tema no admite matices, no hay ambigüedades que se puedan aceptar dentro del Poder Ejecutivo. Si Uruguay quiere salir de la trampa en la que está, el primero que debe estar convencido es el propio gobierno.

La relación con la fuerza política es fundamental. El Gobierno debe contar con el mayor apoyo posible. Si no lo logra, se pueden buscar apoyos en el resto del sistema político. Al día de hoy, se puede conjeturar que tanto el Partido Nacional, como el Partido Colorado y el Partido Independiente estarían apoyando mayoritariamente al gobierno en una iniciativa de este tipo. Estos apoyos de todo el sistema político serán requeridos de todas formas, para fortalecer la posición país y no tener fisuras en la etapa internacional. Ahora el rol de la posición acompañando es diferente que tener un lugar necesario.

Eventualmente el gobierno debe estar dispuesto a dejar a ciertos sectores de su fuerza política fuera del acuerdo y buscar el apoyo afuera. Si no está dispuesto a hacerlo entonces quizás es mejor que no continúe planteando iniciativas en la inserción internacional. Dado que lo único que se consigue es erosionar la posición internacional del país, con idas y venidas que no permiten cristalizar ningún resultado. Si este fuera el caso entonces el camino que queda es administrar el status quo, que en los hechos es lo que viene haciendo la actual administración más allá de la larga lista de anuncios de negociaciones autónomas no cumplidas.

En el frente interno, es necesario, que las principales organizaciones sociales y la ciudadanía en general entienda que se debe recuperar la autonomía en la negociación comercial. Este no es una condición que no se pueda alcanzar con cierta coordinación y coherencia en el discurso. Para los trabajadores, tienen un sentido común básico, si se quiere más empleo y mejores salarios, eso pasa por mejorar las limitadas condiciones de acceso al mercado internacional de nuestra producción. Algunos sectores empresarios muy focalizados podrían tener una actitud más resistente, pero la misma debería ser más que compensada por aquellos sectores que tienen expectativas muy justificadas de mejora. En Uruguay, la opinión pública ciudadana respalda esta acciones de buscar nuevos mercados, y de una actitud proactiva de integración económica internacional al mundo. En un trabajo reciente del INTAL [1] se presentan datos de una encuesta de opinión pública realizada en la mayoría de los países de América Latina, en donde los resultados para Uruguay, son sin dudas los más alineados con iniciativas a favor de la internacionalización de la economía y en particular de nuevos acuerdos comerciales. No está ubicado a este nivel el problema de frente interno. Si surgen potenciales sectores sensibles que eventualmente puedan sentirse puntualmente afectados de forma negativa, la gestión de la negociación comercial inteligente siempre puede administrar estos problemas con excepciones y períodos más largos de apertura comercial.

En resumen el primer requisito implica consolidar el frente interno. En relación a la inserción internacional y los nuevos acuerdos a suscribir los problemas comienzan en casa.

El segundo frente es el internacional y tiene dos facetas. La primera es la regional. Me resulta tedioso referirme a este punto de la negociación común con terceros en el MERCOSUR. Hace más de una década que lo escribo y lo digo pero no logro repercusiones de mi planteo. Este asunto hace al interés nacional más puro que está por encima de posicionamientos partidarios, y que incluso abarca la más amplia de las mayorías nacionales a su favor. Aunque tedioso es inevitable, dado que lamentablemente seguimos en esta noria en relación a la autonomía en la negociación con terceros países en el MERCOSUR. Tanto el Presidente Mujica en el período pasado como el Presidente Vázquez en el actual han anunciado que Uruguay negociará con terceros con autonomía del MERCOSUR. Bien digo han anunciado pero no han logrado concretar. La credibilidad de estos anuncios en esta materia es muy baja. Está claro que este es un tema de política internacional y de carácter diplomático esencial. No es un asunto que tenga un racional económico. No implica un cambio en el funcionamiento del MERCOSUR que nunca fue ni será una Unión Aduanera. Es reparar un daño hecho en el pasado, un paso atrás que dimos en nuestra soberanía nacional en el año 2000 con la equivocada Decisión 32/00 del Consejo Mercado Común sin internalización en los marcos jurídicos de los países miembros.

Es muy curioso que una decisión tan central en una Unión Aduanera, tanto como el propio Arancel Externo Común, no haya seguido el camino convencional de la internalización y haber sido ratificada por los parlamentos de los países miembros. ¿Qué hacen los parlamentarios del MERCOSUR que no se formulan esta pregunta? La respuesta es política si ese hubiera sido el camino jamás esta decisión estaría vigente. El primero que no la hubiera ratificado sería Brasil, que prefiere este condicionamiento “suave” que impone a los vecinos débiles, pero que no está dispuesto a comprometer a ese grado la política comercial con terceros. De ahí la ilegitimidad de esencia que tiene este punto.

Este es un problema serio para Uruguay. Para ello hay que tener una estrategia que permita alcanzar este objetivo. La estrategia tiene dos caminos posibles ambos son intensivos en diplomacia inteligente que deberá desplegarse tanto en las relaciones bilaterales como plurilaterales en el MERCOSUR. Uruguay debe buscar conseguir una solución propia, sin poner en cuestión al MERCOSUR, ni alejarse de su membresía plena. En definitiva, esto implica no discutir las condiciones de la relación bilateral entre Argentina y Brasil, que en definitiva son estos países los que se encuentran aferrados a condicionarse mutuamente la posibilidad de hacer acuerdos comerciales con terceros. Dado que de esta forma comprometen los niveles de preferencia que el perforado AEC les permite alcanzar hoy.

Se debería empezar por el camino de menor exposición y riesgo. Esto es repetir la fórmula que Uruguay ya usó en el acuerdo de Libre Comercio con México. Si se usa el camino discreto entonces es necesario también llevar adelante una estrategia de negociación internacional discreta. Este camino implica no cuestionar las bases del acuerdo del MERCOSUR, simplemente constatar las restricciones que existen, y proponer el “permiso” para la negociación de Uruguay. Si la tarea diplomática se hace bien, se aprovecha la ventana de oportunidad del momento, este camino está abierto hoy como una posibilidad concreta. En el caso que no haya éxito es necesario estar dispuesto a recorrer un camino, en donde se lleve adelante un cuestionamiento de fondo del funcionamiento del MERCOSUR. Si Uruguay no tiene autonomía para la negociación entonces debería reclamar la Unión Aduanera en su funcionamiento pleno ahora. Ya se han cumplido más de 20 años de Ouro Preto y la Unión Aduanera no está, y difícilmente este nunca. Entonces debería buscarse una fórmula para que permita alcanzar la autonomía, con el estatuto que tiene Chile en términos comerciales con el MERCOSUR, y manteniendo los mismos compromisos y niveles de integración en todos los otros asuntos no comerciales. Buscar la autonomía en la negociación comercial requiere tener claro que este es un desenlace posible y es necesario contar con los recursos políticos de apoyo para poder transitarlo. Nuevamente, al igual que con el requisito en el frente interno, si no se está dispuesto a llegar a esta alternativa, sería mejor dejar de lado toda iniciativa en materia de nuevos acuerdos comerciales con terceros países de forma autónoma al MERCOSUR.

La segunda faceta del frente internacional no tiene sentido de plantearse si los asuntos previos no están resueltos. No es serio plantearse una negociación con terceros en la situación actual con el nivel de indefinición en los temas básicos, dado que a poco de avanzar serán los temas que dominaran la negociación con terceros, y no se podrá avanzar más. La faceta internacional, tiene que ver con seleccionar mercados y buscar interlocutores adaptados a las necesidades de inserción de Uruguay para poder encarar negociaciones exitosas. Se trata de un problema más técnico que político. Las fallas que ha manifestado el Gobierno son producto de un mal diseño institucional a nivel del Poder Ejecutivo. Es necesario desarrollar estructuras de gobierno que asignen los recursos disponibles de forma eficiente y que permitan alcanzar las metas que se proponen. En el campo internacional se ven amplificados dado que la acción de gobierno debe funcionar en relación a otros gobiernos, lo que lo somete a una extra demanda en términos de desempeño. Las carencias reveladas por la acción de gobierno en los casos mencionados son múltiples: falta de coherencia entre las agencias; poder político de la negociación mal ubicado dentro del Poder Ejecutivo; información técnica mal empleada, etc, etc. La negociación comercial debe contar con poder político, además requiere contar con los mejores recursos técnicos del país a su disposición. No puede ocurrir que el poder de negociación se encuentre en manos de una  agencia de gobierno que no es la mejor dotada técnicamente para los asuntos de la política comercial. Sin embargo, a pesar de todas estas falencias, dado los recursos humanos disponibles, con una correcta orientación, apoyada en un poder político con una visión estratégica clara, estos problemas se pueden resolver y no constituyen el cuello de botella esencial.

En resumen, lo imprescindible para que el anuncio sea creíble es que el gobierno esté dispuesto a dos condiciones básicas. Primero negociar con la oposición, aunque una porción de su fuerza política no acompañe, para luego pararse en la negociación con la región, con la amplia mayoría del sistema político y el país detrás. Segundo, proponer una opción lo más amable posible con los vecinos regionales pero al mismo tiempo estar dispuesto a seguir manteniendo la posición aún con el rechazo, lo que puede implicar un cambio de estatuto de Uruguay en el MERCOSUR. Esto es válido para la actual administración pero se repetirá el problema en cualquier futuro gobierno que quiera cambiar la orientación de política de inserción internacional de Uruguay. De lo contrario, seguiremos en el “estribo de Brasil”, que es un rumbo que además que no controlamos no parece ser muy halagüeño.

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[1] Chalela, Santiago, 2016 :”Dimensiones Objetivas y Subjetivas de la Integración Regional y Global en América Latina”, BID-INTAL, Buenos Aires.